ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ  

Поселения всех стран – объединяйтесь!

1 марта 2009 года, в единый день голосования, в Заволжском муниципальном районе состоялся референдум по вопросу объединения десяти сельских поселений в пять новых муниципальных образований.

    Референдумы в последние годы – явление достаточно редкое. К всеобщему народному волеизъявлению, как индикатору сложившейся ситуации в обществе, власти прибегают в исключительных случаях. В самом деле, большинство рабочих вопросов в рамках существующего законодательства решает исполнительная власть, а когда нужно что-то изменить в механизме функционирования органов власти, слово берут представляющие население депутаты. А спрашивать мнения у каждого гражданина затратно, но не всегда рационально. Особенно если людям толком не разъяснить, о чем речь.
Вот так сразу на память приходят два ярких примера референдумов, и оба отрицательные. Первый референдум по настоянию местных активистов и экологов проходил в Шуе по поводу строительства деревообрабатывающего завода компании «Эггер». С одной стороны, никто не был против инвестиций, увеличения налогооблагаемой базы и новых рабочих мест. А власти, как вы сами понимаете, именно эти составляющие были особенно по душе. С другой стороны, шуяне до сих пор сомневаются в экологической безопасности этого производства. Даже детей пугали страшным словом «формальдегид». И что в результате? На референдум горожане попросту не пришли. Те, кого беспокоил формальдегид, проголосовали против строительства, но их числа до необходимого по закону существенно не хватило. В итоге завод был построен и работает, а Шуйский экологический союз с ним и по сей день сражается.
    А другой референдум, еще всесоюзный, при всяком удобном случае поминают коммунисты, как высший образец наплевательского отношения демократических властей к народным судьбам и чаяниям. Население Советского Союза в едином порыве проголосовало за сохранение этого государства. И почти сразу же последовало Беловежское соглашение и распад СССР. Зачем же тратились деньги на референдум?
    Эксперимент в Заволжском районе к такого рода референдумам не относится. Это, в общем-то, рабочий момент, но крайне принципиальный. Направлен он в первую очередь на сокращение расходов на управление и на упорядочение этого самого управления, что в нынешних непростых условиях, согласитесь, очень важно. Но самое главное – Заволжский район должен стать пионером в деле укрупнения поселений. На его пример будут ориентироваться другие. Если реорганизация поселений в Заволжском районе не выявит пробелов в правовом регулировании этого процесса, то уже в следующий единый день голосования – в октябре 2009 года – аналогичные референдумы смогут состоятся и в других муниципальных районах.

    Почему же нужно увеличивать поселения? И почему сразу нельзя было создавать их крупнее, чем они есть сейчас? (Вспоминается, как в свое время то создавали колхозы в каждой деревне, то укрупняли их, и к чему все это привело.)
    В Ивановской области в рамках реформы местного самоуправления в 2004-2005 годах было создано154 поселения, из которых 129 – сельские. Подготовительная работа по созданию поселений велась долго, но к вступлению в силу знаменитого закона 131-ФЗ так и не была закончена. И «рисовать» границы поселений пришлось в спешке. Проект готовила рабочая группа под руководством заместителя губернатора (ныне депутата Ивановской областной думы) Николая Зимина.
    Параметры формирования поселений, впрочем, в 131-ФЗ определены. И хотя закон предусматривает различные варианты, основным в нашей области стало требование «светового дня»: в течение рабочего дня гражданин должен иметь возможность добраться до администрации, решить свой вопрос и вернуться домой. Требование, прямо скажем, растяжимое. Мне, например, не раз удавалось и в Москву таким образом сгонять. А старушке из богом забытой деревни, куда автобусы не ходят, идо сельсовета дойти огромного труда стоит. В итоге губернатор Владимир Тихонов озвучил свою позицию: большинство поселений формировать на основе бывших сельских советов. Что и было сделано.
    Почти сразу же выяснилось, что именно сельские поселения представляют собой фикцию народовластия. То есть поселение есть, а ни денег, ни полномочий у его главы и депутатов нет. Если в городах и муниципальных районах в целом есть определенная налогооблагаемая база, то в большинстве деревень, не считая черных лесорубов, и производства-то никакого нет. На какие же шиши закупать дрова для старушек, отапливать клуб и медпункт (где сохранились), да и    собственно главе за счет чего зарплату платить?
    Местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений, совсем немного. На 100 процентов это только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Еще поселениям полагаются 10 процентов от федерального налога на доходы физических лиц и 30 процентов от единого сельскохозяйственного налога. Не густо? Земельный налог незначителен, налог на имущество – тоже.
Разумеется, большинство расходов взяла на себя область. Которая, как известно, тоже дотационная. Получился такой круговорот денег в природе – они собираются с предприятий и граждан, то есть, в основном, в городах, уходят в центр, там концентрируются, затем распределяются по областям, где есть фонды поддержки муниципальных образований, и только тогда добираются до конкретных поселений. Что в целом правильно, выравнивание бюджетных расходов на душу населения – это объективная мера социальной справедливости. Ладно хоть муниципальные районы из этой цепочки убрали, чтобы избежать давления глав районов на поселения, а то бы от их самостоятельности и вовсе ничего не осталось.
Только все равно, даже учитывая, что на сельского жителя из бюджета тратится больше средств, чем на городского, содержать какие-то объекты в деревнях крайне затруднительно. А тут еще и чиновников содержать нужно. В большинстве поселений, где крупное производство отсутствует, бюджета хватает только на зарплату главе и на решение минимального набора самых неотложных задач.
   А тут еще и демографические проблемы. Сокращение численности населения влияет и на доходную часть бюджетов поселений. Ведь субсидия на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений из бюджета области определяется, исходя из числа жителей поселения.
Так что укрупнение поможет и аппарат сократить, и сконцентрировать в поселениях средства бюджетов, позволяющие вести хоть какую-то социальную политику. По Заволжскому району экономия только на чиновниках только одного «объединенного» поселения составит 1,5 млн. рублей.

   Разберем эту ситуацию подробнее на примере Заволжского района.
В 2005 году здесь было сформировано 11 муниципальных образований: 1 городское и 10 сельских поселений. Если в ряде других районов области часть поселений сразу отличались по размерам от прежних сельсоветов, то в Заволжском районе сохранилось прежнее административно-территориальное деление.
Стоит ли говорить, что практически все поселения не обеспечивают реализацию полномочий собственными доходами. На диаграмме 1 видно, что лишь у Заречного поселения (крупный поселок) собственные доходы хоть как-то можно сравнивать с получаемыми из областного бюджета субсидиями. А у Колшевского и, особенно, Корниловского поселений их можно сказать, что и нет.
Структура расходов бюджетов поселений (на диаграмме) говорит о том, что расходы на управление составляет одну из основных статей затрат. Как рассказал мне глава Заволжского муниципального района Анатолий Молодов,  только три сельских поселения в 2008 году выделяли средства на спорт, четыре – на молодежную политику.
    Демографические проблемы для этого отдаленного района тоже не на последнем месте. Плотность населения здесь и так-то была низкой. После отделения от Ивановской области Сокольского района именно Заволжский стал, что называется, «медвежьим углом» губернии. Конечно же, после того, как был построен мост через Волгу, транспортная доступность выросла в разы. А сейчас еще и газификация района началась. Но тем не менее число жителей сокращается во всех поселениях. Например, в одном из самых крупных – Чегановском сельском поселении – население только с 2005 года сократилось с 1448 до 1129 человек! К слову, и административный центр этого поселения уже находится не в Чеганове, а в более крупной и близкой к Волге Коротихе, так что опыт переноса администрации в другой населенный пункт здесь уже есть.
«Местное самоуправление должно иметь крепкую финансовую опору, - считает Анатолий Молодов. - Речь идет, прежде всего, о самодостаточности муниципальных образований. В нашем случае говорить об этом пока рано. Цифры говорят сами за себя. В районе складывается ситуация, когда без укрупнения существующих муниципальных образований обойтись уже невозможно».
Как же поможет объединение? С объединением поселений объединяется их налогооблагаемая база. Это позволит легче и эффективнее решать финансовые вопросы. Уменьшение численности аппарата управления приведет к сокращению  расходов на его содержание. Но еще, уверены в администрации Заволжского района, это даст возможность планирования развития территории по единому плану и совместного использования экономического и природного потенциала.

    И все же почему именно  Заволжский район оказался в этом деле застрельщиком? Чем он отличается от других?
Председатель избирательной комиссии Ивановской области Виктор Смирнов, который был одним из инициаторов разработки правовой регламентации проекта, хотя родом из Кинешмы, но о проблемах Заволжска сам знает не понаслышке – провел там детство и юность. По его словам, инициатива пришла из самого района, но была очень активно поддержана в области. Немаловажно и то, что все центры поселений в районе находятся в условиях нормальной транспортной доступности. Но есть и политический подтекст.
Вопрос этот согласован с губернатором Михаилом Менем, который считает, что такое объединение – объективное  условие для дальнейшей работы по совершенствованию местного самоуправления. О своей позиции заявило и региональное отделение партии «Единая Россия»: референдум по объединению поселений – дело первостепенной партийной важности.
Именно поэтому такое важное дело и доверили заволжанам. Виктор Смирнов отметил уверенную позицию главы района, сильную партийную организацию, высококвалифицированный состав муниципальных избирательных комиссий. Эти факторы способствуют проведению грамотой разъяснительной работы. А ведь в этом деле главное – объяснить людям, для чего необходим референдум.
Например, многие беспокоятся, что объединение поселений приведет к сокращению числа фельдшерско акушерских пунктов. В специально подготовленном к референдуму разъяснительном материале приведено мнение специалиста, главного врача МУЗ «Заволжская ЦРБ» А. Н. Куликова: «Укрупнение поселений никак не связано с сетью фельдшерско-акушерских пунктов и ни в коем случае не повлечёт ликвидацию каких-либо ФАПов. В 2007 году ФАПы прошли лицензирование и получили лицензию, срок действия которой составляет 5 лет (до 2012 года). В ближайшее время реорганизация сети фельдшерско-акушерских пунктов и офисов врачей общей практики не планируется». А глава Долматовского сельского поселения И. Г. Уланов снимает сомнения односельчан о том, что у главы нового объединенного поселения «руки не дойдут» до каждой деревни. «Эффективность работы главы зависит не от размеров поселения, а от множества других факторов: желания и умения работать, наличия средств в бюджете и хороших помощников», - уверен специалист.
Хорошо проведенная работа дала свой результат. Заволжане поддержали инициативу своего руководства. Станет ли этот референдум примером для других районов? Поживем-увидим. Но разве кто-то будет против сокращения чиновничьего аппарата, улучшения организации работы и повышения бюджетной обеспеченности?

Александр Горохов, шеф-редактор еженедельника «Иваново-Вознесенск», специально для журнала «Власть. Ивановская область»


Комментарии

Виктор Смирнов, председатель избирательной комиссии Ивановской области:
- Наверное, ни у кого не возникает сомнения в полезности объединения. Недаром все сельские поселения Заволжского района сами подняли этот вопрос, а жители района поддержали. Территориальная структура местного самоуправления в деления области создавалась в спешке, о последствиях тогда, в 2004-2005 годах, мало кто задумывался. В итоге поселения были созданы, а функционировать большинство из них самостоятельно не смогли. Поэтому я всеми силами способствовал продвижению этой инициативы.
Что в будущем? Зарекаться, что объединительными процессами сразу будут охвачены все районы, не могу. Не случайно же отрабатывается этот вариант пока на одном районе. Если в Заволжском районе все пойдет без срывов, в рамках существующего правового поля, если Ивановская областная дума примет результаты референдума к руководству, утвердит новые границы и центры поселений, то будут инициированы аналогичные референдумы и в других муниципальных районах. Мы успеем подготовить всю правовую базу и информационно-разъяснительные материалы для организаторов референдумов до следующего единого дня голосования  – 11 октября 2009 года. А в Заволжском районе тогда уже пройдут выборы глав новых объединенных поселений.
 
Март 2009,  Журнал «Власть. Ивановская область»

d1
 


Возврат к списку